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Protection du foncier : une prise de conscience européenne

Alertée depuis plusieurs années par des organisations dont, en tête de file, la FNSafer, l’UE souhaite protéger davantage le foncier agricole et développer des instruments de contrôle plus performants.

En France, La FNSafer propose des mesures à intégrer dans la future loi foncière pour protéger le foncier agricole.
En France, La FNSafer propose des mesures à intégrer dans la future loi foncière pour protéger le foncier agricole.
© D. R.

En Europe, 3 % des exploitations contrôlent plus de 50 % des terres agricoles : cette très forte concentration des terres inquiète d’autant plus que les grandes exploitations agricoles sont souvent constituées sous formes de sociétés financées par des fonds d’investissement. Seules les unités de production sociétaires augmentent en nombre et occupent de plus en plus de surface à travers l’Europe, au détriment notamment de l’agriculture familiale.
En France, la part exploitée par des sociétés progresse également depuis quelques années, des sociétés qui deviennent propriétaires du foncier et locataires en même temps. «Le risque est de perdre le modèle agricole où les agriculteurs sont à la tête des exploitations», or ce modèle plébiscité par la société est également garant d’un ancrage au sein des territoires, explique Emmanuel Hyest, président de la FNSafer. La régulation du foncier constitue donc un enjeu fort de la vitalité des territoires ruraux. L’Association européenne des institutions d’aménagement rural (AEIAR), organisation dont la FNSafer est membre, mène depuis plusieurs années un travail d’information et d’interpellation des instances européennes sur ce sujet.
Première étape de cette prise en compte par l’UE, le rapport de la députée européenne Maria Noichl sur «l’état des lieux de la concentration agricole dans l’Union européenne : comment faciliter l’accès des agriculteurs aux terres ?», voté par le Parlement européen en avril 2017. Le rapport propose notamment la création d’un observatoire sur la concentration des terres et la consommation foncière dans l’UE, la formation d’un groupe de travail européen sur le sujet, une définition de l’agriculteur actif à l’échelle européenne, une protection particulière des terres agricoles, des mesures pour inciter les Etats membres à préserver le foncier et réguler les marchés fonciers.
Quelques mois plus tard, la Commission européenne a livré une communication interprétative sur l’acquisition des terres en Europe, s’appuyant sur la jurisprudence de l’UE pour trancher sur ce que les États ont le droit de faire, en matière de régulation, réaffirmant que la nature spécifique des terres agricoles et les objectifs de politique publique qui y sont liés peuvent justifier l’imposition de restrictions à l’investissement dans ces terres. Ainsi, les droits de préemption sont considérés comme proportionnés de la libre-circulation des capitaux si l’objectif est de favoriser l’acquisition de terres par les agriculteurs.

Surveillance des investissements directs étrangers
Même s’il est difficile d’évaluer l’importance des investissements étrangers, le rapport Noichl a mis en lumière le problème, auprès des instances européennes, de l’achat de parts de sociétés en contournant les contrôles sur les ventes de terres agricoles. Pour y répondre en partie, le Parlement européen a adopté le 14 février 2019 une résolution qui met en place un instrument de filtrage des investissements directs étrangers pour des motifs de sécurité, afin de protéger des secteurs stratégiques, notamment les infrastructures critiques comme l’énergie, le transport, les télécommunications, les données, l’espace et la finance, certaines technologies comme les semi-conducteurs, l’intelligence artificielle et la robotique. À ces secteurs, les négociateurs du Parlement européen ont ajouté l’eau, la santé, la défense, les médias, les biotechnologies et la sécurité alimentaire, une sécurité alimentaire au nom de laquelle le foncier agricole doit être protégé.
Le règlement, qui entrera en vigueur en octobre 2020, prévoit un mécanisme permettant une coopération, une analyse et un partage de l’information entre les États membres de l’Union européenne, même ceux qui n’ont pas de mécanisme particulier de contrôle des investissements étrangers.
Certains pays européens ont en effet leur propre système de régulation et les développent. Récemment, la Catalogne a adopté une loi régionale sur l’espace rural qui crée un registre des terres et entend instituer des règles de priorités pour éviter la concentration dans cette partie de l’Espagne qui a perdu 46 863 hectares entre 2005 et 2016, et où 60 % de l’espace rural est occupé par les forêts.

En France, une loi foncière très attendue
Le système français des Safer est une spécificité qui permet depuis les années 1960 d’attribuer en priorité les terres aux agriculteurs. Néanmoins, les achats de parts de société ne sont pas visibles par la FNSafer qui demande que l’ensemble des transactions sur les marchés fonciers soient soumis au contrôle. Aujourd’hui, il suffit d’acheter une majorité de parts pour prendre le contrôle d’une société tout en échappant à la préemption des Safer, qui n’ont un droit de regard que lorsque la cession concerne 100 % des parts, regrette Emmanuel Hyest.
En 2014, l’achat de 1700 ha dans l’Indre par un investisseur chinois par le biais de cessions de part avait fait grand bruit. Et si depuis, l’investisseur a fait faillite, la FNSafer espère que la loi foncière promise par Emmanuel Macron apportera plus de transparence, par exemple à travers un système d’agrément permettant un contrôle sur toutes les cessions de parts (excepté pour les opérations intrafamiliales), pour prévenir la concentration excessive des terres et favoriser l’accès au foncier de jeunes agriculteurs qui veulent s’installer.
Pour protéger le foncier agricole et préserver sa fonction, dans un contexte où le renouvellement des générations apparait comme un enjeu prioritaire, l’organisation propose ainsi cinq mesures à intégrer dans la future loi foncière prévue, normalement, pour 2020 : placer le foncier sous la protection de la Nation, rénover la régulation au service d’une dynamique des territoires, encourager, par des mesures incitatives (notamment fiscales), l’orientation du foncier vers des projets adaptés aux enjeux des territoires, et formaliser la transparence et l’efficience du fonctionnement de la Safer.

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