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Réforme de la PAC : première approche

Le mode de distribution des aides va être profondément remanié. Explications.

Les aides seront attribuées de manière beaucoup plus forfaitaire, quelle que soit la production.
Les aides seront attribuées de manière beaucoup plus forfaitaire, quelle que soit la production.
© V. Marmuse/caia

Les textes officiels ne sont pas encore parus, mais depuis le 27 juin, l’Union européenne a communiqué les grandes lignes de sa réforme de la PAC (voir notre édition du 5 juillet 2013). L'une des principales nouveautés, est qu'une grande part de «subsidiarité» a été laissée aux Etats membres, c’est-à-dire qu’ils auront le choix d’activer ou non bon nombre d’options, ce qui pourra modifier le montant des aides versées aux agriculteurs dans une proportion plus ou moins importante. La PAC est ainsi plus ou moins «renationalisée».
L’Europe a également rendu sa copie sur le budget de la PAC. Là-encore, les textes officiels ne sont pas parus, mais les grandes lignes ont été données. Le budget annuel alloué aux paiements directs (premier pilier de la PAC) est quasiment stable : de 7,8 milliards d’euros cette année après modulation, il passera à environ 7,5 milliards d’euros en 2015. En fait, c’est le mode de distribution des aides qui va être profondément remanié.
Jusqu’à présent, les agriculteurs disposent d'un historique sur lequel est basé le calcul de leurs DPU. Cette réforme fait quasiment disparaitre l’historique : les aides seront attribuées à terme de manière beaucoup plus forfaitaire, quelle que soit la production.
Dans la pratique les choses vont se passer de la façon suivante.
Pour bien comprendre ce que chaque agriculteur est susceptible de percevoir, il faut partir de l’enveloppe nationale (7,5 milliards d'euros par an). De celle-ci vont être déduits les prélèvements obligatoires et optionnels. Le reste constituera le «paiement de base».

Les prélèvements obligatoires
La réserve nationale : chaque Etat membre doit mettre de côté jusqu’à 3% de l’enveloppe pour financer une réserve nationale destinée aux exploitants qui n’auraient pas de droits à paiements après 2015.
Le verdissement : chaque Etat membre doit consacrer 30% de l’enveloppe du premier pilier au «paiement vert», soit 2,25 milliards d’euros par an pour la France. Chaque exploitation recevra ce paiement s'il respecte trois mesures : le maintien des prairies permanentes (si elle en a) avec une tolérance de 5%, la diversité des cultures (obligation d’avoir trois cultures différentes pour les exploitations de plus de 30ha, deux cultures différentes pour les exploitations de surface inférieure), le maintien de surface d’intérêt écologique (SIE) d’au moins 5 % de la SAU en 2015 et 7% de la SAU en 2019. Cela pourrait correspondre aux actuelles SET auxquelles certaines cultures vertueuses au niveau environnemental pourraient être ajoutées. Le verdissement sera attribué soit de manière forfaitaire (ce qui correspondrait à un montant d’environ 86 €/ha), soit de manière différenciée. Dans ce dernier cas, le paiement vert sera attribué au prorata de la valeur des aides de l’exploitant par rapport à la moyenne nationale.
L'aide complémentaire jeunes agriculteurs : chaque Etat membre doit obligatoirement accorder 2% au maximum de son enveloppe aux jeunes agriculteurs. En pratique, cela équivaudra à une majoration de 25% du paiement de base pour les jeunes de moins de 40 ans qui débutent dans la profession. Ils bénéficieront de ce paiement pendant les cinq ans suivant leur installation, sans doute avec un nombre d’hectares plafonné.

Les prélèvements facultatifs
La réorientation d’aides vers le développement rural (2nd pilier de la PAC) : l'Etat peut prendre jusqu’à 15% de l’enveloppe du premier pilier pour alimenter le second pilier. L’inverse est également possible. Les modalités précises de transfert d’un pilier à l’autre ne sont pas connues à ce jour.
Les zones à contraintes naturelles : il est possible d’octroyer un paiement supplémentaire pour des zones soumises à des contraintes naturelles, et ce dans la limite de 5% de l’enveloppe nationale. Chaque Etat membre est libre d’activer ou non cette option. Les zones visées répondent à la même définition que dans le second pilier (développement rural). A l’heure actuelle, aucune zone ne répond à cette définition en Picardie.
Le recouplage : des aides couplées peuvent être accordées à des secteurs en «difficulté économiques» listés dans le texte communautaire. Parmi ces productions figurent entre autres les protéagineux, le lin, le chanvre, la pomme de terre fécule, le lait, la viande ovine et caprine, la viande bovine, …Ces recouplages peuvent être faits dans la limite de 13% de l’enveloppe nationale auxquels peuvent s’ajouter 2% spécifiquement pour la production de protéines végétales. En France, ces 2% supplémentaires pourraient bénéficier à des systèmes fourragers autonomes.
Le paiement redistributif : majoration de l’aide sur les 52 premiers hectares.L’Europe laisse la possibilité aux Etats membres d’utiliser jusqu’à 30% de leur enveloppe pour majorer l’aide sur les premiers hectares. A priori, ce sont les 30 premiers hectares qui sont visés mais le texte laisserait la possibilité d’aller jusqu’à la surface moyenne des exploitations de l’Etat membre. En France, il serait donc possible de majorer les 52 premiers hectares de chaque exploitation, ce que souhaite d'ailleurs le ministre de l'Agriculture.
Le régime des petits agriculteurs : les Etats peuvent consacrer jusqu’à 10% de leur enveloppe au maximum pour financer un paiement forfaitaire pouvant aller de 500 € à 1250 € pour les petits agriculteurs. Cette option ne semble pas pertinente en France, elle ne devrait pas être activée.

Le paiement de base
Une fois que tous les prélèvements obligatoires et facultatifs ont été soustraits à l’enveloppe nationale, il reste le paiement de base qui sera versé sur tous les hectares éligibles.
Si le gouvernement fait le choix d’activer au niveau maximum tous les prélèvements, le paiement de base serait de zéro euro (100 % de prélèvements) ! Il s’agit là bien entendu d’un scénario catastrophe où l’agriculteur ne percevrait que le verdissement et les options qui le concernent et aucun paiement de base.
A l’inverse, si le gouvernement choisit d’appliquer uniquement les options obligatoires au niveau le plus bas, le paiement de base serait de 196 € /ha. Entre ces deux extrêmes, le gouvernement dispose d’une multitude de possibilités. Dans tous les cas, pour les agriculteurs picards, les paiements vont chuter.

La convergence interne
La France fait partie des derniers Etats européens à attribuer les aides selon un historique. Les textes européens imposent désormais d’évoluer vers des niveaux de paiements similaires sur tous les hectares. C’est ce qui est appelé la «convergence interne à l’Etat membre». Deux options existent pour aboutir à cette convergence des aides. L’Etat peut choisir d’appliquer un paiement de base forfaitaire dès 2019 (tout le monde touche la même aide). Il peut choisir d’appliquer une convergence partielle (sans doute entre 60%et 100% en 2019). Une fois que le taux de convergence sera fixé, le chemin entre la valeur initiale du paiement de base et sa valeur finale devra être réalisé en cinq étapes égales (une marche chaque année entre 2015 et 2019).

REACTION
Laurent Degenne, président de la Fdsea
«PAC : les vrais dangers !»
Après l’accord européen de fin juin, les jalons semblent posés pour la future PAC, qui s’appliquera en 2015.
La France n’a pas été inactive au plan européen,et, après avoir consolidé a minima son budget il y a quelques mois, elle a obtenu l’activation possible de différents leviers nationaux. A présent, le cadre européen est fixé, et ce sont les choix nationaux qui vont régir les cycles économiques de chaque ferme. Faute d’une véritable politique européenne de gestion des marchés (une lacune libérale que le commissaire Ciolos n’a pas comblée), les aides directes vont encore jouer le double rôle à la fois de filet de sécurité et de sens de développement.
Deux fondamentaux sont lourds : la convergence et l’abandon de l’historique. L’abandon de l’historique n’est pas choquant : les soutiens doivent avoir du sens au regard des productions actuelles et futures  de l’exploitation ; pas au regard de celles datant d’une génération.
Quant à la convergence, c’est là tout le danger pour l’agriculture intensive d’un département comme le nôtre. Des exploitations ont, il est vrai, des DPU élevés : celles par exemple qui ont du lait, de la fécule, du lin ou des semences dans leur système. Autant de productions qui ont généré une plus-value économique, sociale ou territoriale, et qui sont aujourd’hui particulièrement fragiles voire en danger en cas de convergence absolue.
Oui, en France, il y a de grandes disparités dans le montant d’aides. Mais en aucun cas le paiement unique ne sera plus équitable que des aides différenciées comme aujourd’hui. Pire encore, et on l’a connu avec le bilan de santé de la réforme Barnier, certaines mesures dites de rééquilibrage ne servent pas les filières à rééquilibrer.
Prenons un exemple : le ministre Le Foll se gargarise avec la surprime aux 50 premiers hectares, qui va, selon lui, sauver l’élevage et l’installation. Qui va la financer ? Les exploitations aux DPU les plus élevés, et donc typiquement dans la Somme, les éleveurs laitiers à qui elle coûterait le double de ce qu’elle rapporterait et ce, quelle que soit leur taille.
Et cette surprime, que va-t-elle inciter à faire ?
A garder jusqu’à 50 hectares en travail à façon à côté de sa retraite, … quand ce ne sera pas à reprendre 50 hectares en propriété pour les faire cultiver ?
En d’autres termes, elle condamne l’installation.
Après le temps européen, nous entrons à présent dans le temps national, et nos positions sont claires : tout doit être mis en œuvre pour soutenir les filières fragiles, avec d’un côté un couplage orienté prioritairement vers l’élevage (tous les ruminants mais aussi d’une certaine façon pour les élevages hors sol), ainsi que vers quelques productions végétales comme le lin ou la fécule. Les enveloppes nationales le permettent.
Ensuite, il nous faut éviter à tout prix les grandes marches de baisse des aides, et donc faire bloc pour ralentir au maximum la convergence : que le paiement vert ne soit pas « national », mais bien individuel ; que le paiement redistributif ne soit pas activé (la surprime aux premiers hectares), et enfin que le paiement de base ne converge qu’à 60% d’ici 2019.
Ces positions ne sont pas un « blocage » dans le passé, mais bien les seules conclusions possibles au regard de l’avenir, car dans tous les scénarios possibles, les soutiens agricoles directs baisseront en Picardie. – 37% nous annonçait CER France il y a cinq mois. Peut-être moins aujourd’hui si nous savons mobiliser au sein de la Fnsea les ressources nécessaires pour porter les arbitrages salvateurs.
Restera alors à redonner d’autres perspectives : au-delà de la PAC, sur les marchés avec la loi à la consommation, sur la simplification et la compétitivité avec la loi d’avenir, dans la PAC sur les systèmes assurantiels et les aides au développement dans le 2ème pilier dont on n’entend pas parler jusqu’à présent.
Bref, les chantiers sont nombreux, et il est vrai que chacun regorge son lot de dangers. Pour cette réforme de la PAC, tant la vision unique européenne que l’angélisme de notre ministre sont dangereux. Nous les rejetons et revendiquons un schéma plus équilibré, plus logique économiquement, plus durable financièrement, plus cohérent à moyen et long terme. L’arène est à présent à dimension nationale, et c’est maintenant que nous pouvons, que nous devons, que nous allons entrer pleinement dans le dossier et le combat.
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